Droit et genèse de l’Etat PDF

Le Conseil d’État comprend 231 droit et genèse de l’Etat PDF en activité et 408 agents. Comment sont recrutés les membres ?


L’histoire du droit et des institutions est un champ d’études dont l’absence de limites a un caractère vertigineux. S’y aventurer permet de vagabonder avec délice dans l’histoire des idées politiques, des mentalités, de l’économie, dans l’analyse iconographique ou l’anthropologie. Les espaces de savoir s’ouvrent ainsi sans fin, devant de nouvelles problématiques ou d’anciennes sources réinterrogées, rendant de plus en plus complexe le choix d’une approche équilibrée.
C’est une histoire entremêlée de la genèse de l’Etat et des sources du droit qui est proposée dans cet ouvrage. Elle devrait permettre de mettre en évidence ce que les juristes savent mais disent peu : que le droit est à la fois un instrument et un enjeu des rapports de pouvoir. D’où vient le droit ? A quoi sert-il ? Comment s’exprime-t-il ? Qui l’utilise ? Dans quel but et avec quel résultat ? L’utilité de ces questions devrait être abondamment illustrée par l’histoire retracée ici : la complexification croissante d’un appareil politique et administratif, la transformation du fondement de l’autorité, l’évolution des sources prises en compte pour construire la substance de la souveraineté, autant d’éléments qui devraient permettre de dégager certains liens entre un droit qui n’a rien de neutre et un pouvoir qui l’utilise pour se dépersonnaliser et se légitimer. Ecrit dans l’espoir de dégager un sujet cohérent et pertinent, pour servir de support à un enseignement de premier cycle, cet ouvrage s’adresse aussi à tout lecteur curieux de comprendre comment se sont construits des phénomènes souvent perçus comme quasi naturels, tels l’existence d’un pouvoir centralisé, la suprématie proclamée de la loi, l’organisation hiérarchisée de tribunaux, ou le déroulement d’une enquête judiciaire. Si le lecteur, quel qu’il soit, développe à son contact l’habitude d’un sain questionnement et transpose cette nouvelle manie aux concepts, institutions, mécanismes ou raisonnements qui feront la trame de ses années d’études, de sa pratique ou de son contact quotidien avec le droit, cet ouvrage aura réalisé l’espoir de son auteur.

Et les agents du Conseil d’État ? Découvrez la justice administrative en France, son organisation et ses métiers. Informations contentieuses et actualités du Conseil d’État. Intervention du 5 septembre 2014 dans le cadre de la Conférence nationale des présidents des juridictions administratives qui s’est tenue à Montpellier. 5 septembre 2014 dans le cadre de la Conférence nationale des présidents des juridictions administratives qui s’est tenue à Montpellier. N’est-ce point méconnaître la nature des choses que de dissocier l’annulation de ses conséquences ? Mettre à néant l’acte, mais se refuser à dire ce qui doit nécessairement découler de cette disparition, n’est-ce point, pour le juge, s’arrêter à mi-chemin, sans aller au bout de sa tâche ?

Et que dirait-on du bûcheron qui couperait les racines d’un arbre, mais se refuserait à l’abattre, laissant ce soin à la tempête d’hiver ? Comment ne pas citer à nouveau cet apologue du Huron, qui ravive l’étrangeté d’un passé contentieux, pourtant pas si éloigné, et qui soulèvera chez certains d’entre nous la nostalgie des temps pionniers. Le temps de la  reconquête par le juge de ses pouvoirs de commandement  s’est bel et bien accompli. Près de vingt ans après le vote de cette loi, le bilan de son application apparaît, du point de vue des justiciables mais aussi des juges, comme remarquable : la pratique des injonctions s’est approfondie et s’est banalisée, au point de devenir quasi-systématique dans certains contentieux comme ceux des étrangers et de la fonction publique. Le juge administratif ne s’est donc pas taillé des habits neufs dans la pourpre de l’administrateur, il s’est simplement mis à exercer la part d’imperium qui lui revient. Il ne se borne plus à constater platoniquement ce qui est ou non conforme au droit.

Ce qui ne signifie naturellement pas que les conséquences de ses pouvoirs d’injonction ne furent pas bouleversantes. Mon propos se concentrera sur l’analyse des injonctions dites préventives, la présidente de Saint Pulgent traitant de celles prononcées a posteriori. L’appropriation par le juge administratif des pouvoirs d’injonction que lui a conférés la loi du 8 février 1995. D’une part, le caractère inquisitorial de la procédure contentieuse administrative lui confère ex officio la faculté de prononcer des injonctions d’instruction. D’autre part, le juge administratif prononçait d’ores et déjà de manière préventive des injonctions d’exécution à l’encontre des personnes privées, notamment en cas d’occupation irrégulière du domaine public constitutive d’une contravention de grande voirie. Enfin, en cas de refus persistant de l’administration d’exécuter la chose jugée, la loi du 16 juillet 1980 avait permis au Conseil d’Etat de prononcer a posteriori des astreintes à l’encontre d’une personne publique. En matière d’injonctions préventives, l’office du juge de l’exécution a été clarifié, afin de bien le distinguer de celui du  juge de l’excès de pouvoir saisi à titre principal.

L’un des effets notables de la loi de 1995 a ainsi été de renouveler la conduite de l’instruction dans un sens davantage inquisitorial :  le pouvoir d’instruction au secours du pouvoir d’injonction . Dans ce cadre, la pratique contentieuse a évité de transformer le juge en administrateur, car le juge prend soin de moduler ses mesures d’exécution dans le respect des marges d’appréciation dont dispose l’administration, y compris pour exécuter la chose jugée. La finalité poursuivie par le juge de l’exécution réside dès lors moins dans une lutte contre l’inertie ou, pire encore, contre les réticences administratives à exécuter la chose jugée – ce que les statistiques n’établissent pas -, que dans l’explicitation préventive des conséquences d’une annulation contentieuse, sorte de vade mecum auquel le juge n’a pas cessé d’apporter des précisions directives et d’en sérier les alternatives. Cette finalité pédagogique se manifeste à l’évidence dans le développement des  injonctions conditionnelles ou alternatives , mais aussi par le raisonnement par dichotomies successives qu’impose au juge de l’exécution la prise en compte de l’intérêt général.

Cette technique est d’abord employée, lorsqu’est possible la régularisation du vice ayant justifié l’annulation d’un acte administratif. Par exemple, dans l’affaire Association des familles victimes du saturnisme, le juge de l’exécution a subordonné la suppression de certaines données nominatives d’un fichier à l’absence de régularisation d’un vice de procédure entachant l’arrêté qui en prévoyait la collecte. Lorsqu’une régularisation n’est pas possible et que des mesures d’exécution lourdes, coûteuses et parfois irréversibles sont envisagées, le juge de l’exécution veille au préalable à prévenir les atteintes excessives à l’intérêt général. La modulation des mesures d’exécution devient, dès lors, plus subtile et ramifiée : une fois admise la nécessité d’une injonction de type   L. Comme cela a été relevé, cet exercice reflète une  profonde mutation de la psychologie du juge administratif. Le développement, en dehors du cadre du 8 février 1995, des techniques tendant à faciliter l’exécution de la chose jugée.

Il faut en effet insister sur l’impact de la loi du 8 février 1995 sur les procédures d’urgence et, en particulier, sur le sursis à exécution. Ce n’est que par un arrêt de Section Ouatah du 20 décembre 2000, que le juge s’est reconnu le pouvoir d’assortir d’une mesure d’injonction le sursis à exécution d’une décision de rejet. La mise en œuvre de la loi du 30 juin 2000 a été gouvernée par l’esprit de didactisme juridique qui avait présidé à l’application de la loi du 8 février 1995. Le juge de l’urgence ne s’immisce pas, d’une manière illégale et illégitime, dans le cours des opérations administratives, mais il éclaire l’administration, à la lumière des marges d’appréciation de celle-ci, sur les suites souhaitables et alternatives de sa décision. Le juge de l’urgence sait toutefois, en qualité de juge du référé- liberté, se faire plus directif, lorsque la carence de l’autorité publique crée un danger caractérisé et imminent pour la vie des personnes ou les expose à être soumises, de manière caractérisée, à un traitement inhumain ou dégradant.

Dans le sillage de la loi du 30 juin 2000 et d’autres dispositifs spécifiques, comme celui du droit au logement opposable, l’office du juge de droit commun s’est perfectionné, notamment par la pratique, relativement peu fréquente, des  injonctions prétoriennes . C’est dans cette optique qu’ont été traitées les annulations  en tant que ne pas , de textes lacunaires. Cet enrichissement de l’office du juge de l’excès de pouvoir ne l’a pas seulement conduit à différer temporellement les effets d’une annulation mais à limiter ses effets temporels eux-mêmes, en prévoyant, pour un motif d’intérêt général, que tout ou partie des effets antérieurs à l’annulation d’un acte dont il découle devront être considérés comme définitifs. Pour autant, le souci d’une meilleure effectivité de la chose jugée par le juge de l’excès de pouvoir a, dans certains cas, conduit, à une complexification excessive des procédures et à une réelle insécurité juridique, auquel le juge a remédié. Le contentieux des actes détachables d’un contrat administratif était, à cet égard exemplaire. Depuis un arrêt du 7 octobre 1994, Epoux Lopez, l’annulation d’un tel acte avait perdu son caractère purement  platonique . D’autres ajustements seront sans doute à mener et il faudra sans cesse remettre sur le métier le perfectionnement des procédures administratives pour tenir compte de l’évolution des exigences de justice.

Je ne doute pas que ce colloque contribue à l’approfondissement de cette perspective. Texte écrit en collaboration avec M. Stéphane Eustache, conseiller de tribunal administratif et de cour administrative d’appel, chargé de mission auprès du vice-président du Conseil d’État. Rivero,  Le Huron au Palais-Royal ou réflexions naïves sur le recours pour excès de pouvoir , Dalloz, 1962, chronique 39, p. Gaudemet,  Réflexions sur l’injonction dans le contentieux administratif , Mélanges Georges Burdeau, LGDJ, 1977, p. Voir, pour un état des lieux jurisprudentiel approfondi : A. 95-125 du 8 février 1995 relative à l’organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative.